轉載｜《浙江省建設項目規劃選址和用地預審論證報告編制技術指南（試行）》發布
為深入貫徹落實國務院關于工程建設項目審批制度改革的決策部署和省委、省政府深化“最多跑一次”改革要求，規范建設項目規劃選址和用地預審論證報告編制，明確編制內容和深度，浙江省自然資源廳特制定了《浙江省建設項目規劃選址和用地預審論證報告編制技術指南（試行）》（以下簡稱《指南》）。
制定的背景和意義
2019年4月30日，省自然資源廳在全國率先出臺了《關于全面推行建設項目規劃選址和用地預審合并辦理的實施意見》，實施意見提出將兩個事項涉及的建設項目選址論證報告、耕地保護暨占用和補劃永久基本農田踏勘論證、節地評價報告和修改土地利用總體規劃建議方案論證進行歸并，統一編制一個論證報告，開展一次技術論證。為此，省自然資源廳研究制定了《浙江省建設項目規劃選址和用地預審論證報告編制技術指南》（試行），《指南》依據機構改革后，自然資源主管部門統一行使所有國土空間用途管制職責的定位，按照“一類事項一個部門統籌、一個階段同類事項合并”的總體思路，貫徹落實了今年來省委省政府深化“最多跑一次”改革提出的梳理歸集“一件事”，工程審批制度改革提出的“多評合一”等具體要求?！吨改稀穼μ嵘沂∽匀毁Y源主管部門空間治理能力和行政審批效率具有積極的意義。
《指南》的主要內容
（一）基本原則?！吨改稀芬缶幹茍蟾嬉試量臻g規劃（包括現行的土地利用總體規劃、城鄉規劃）為依據，強化底線約束，堅持生態優先，保護耕地，節約集約用地，統籌考慮各類國土空間要素協同。從空間治理角度對建設項目的科學性、系統性和可實施性做出了具體的論證報告編制指引。
（二）論證的重點內容。結合現階段國土空間規劃體系構建和自然資源部的新要求，論證的重點包括以下內容：
1、建設項目是否符合國土空間規劃，是否對國土空間規劃確定的空間布局有重大影響；
2、建設項目是否符合相應的分區準入和用途轉用要求；
3、建設項目是否穿（跨）越或占用生態保護紅線，以及確實不可避讓生態保護紅線的論證分析；
4、建設項目是否占用耕地和永久基本農田，占用和補劃永久基本農田的踏勘論證；
5、建設項目選址的多方案比選及合理性分析；
6、用地規模的合理性分析。
通過上述幾個方面的論證，確保重大建設項目在實施過程中，符合國土空間規劃確定的空間布局和強制性內容，符合國土空間用途管制的具體規則，符合生態保護和耕地保護總體要求，符合節約集約用地的基本國策。
- 指南全文 -
浙自然資廳函〔2019〕747號
各市、縣（市、區）自然資源主管部門：
為貫徹落實《自然資源部關于以“多規合一”為基礎推進規劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》（自然資規〔2019〕2號）和《浙江省自然資源廳關于全面推行建設項目規劃選址和用地預審合并辦理的實施意見》（浙自然資規〔2019〕2號），推進建設項目規劃選址和用地預審“多評合一”，規范和加強論證報告編制工作，根據有關法律法規和規范、標準，我廳制定了《浙江省建設項目規劃選址和用地預審論證報告編制技術指南（試行）》，供各地遵照使用。本《指南》自印發之日起試行。在具體使用中有何問題和建議，請及時反饋給省廳國土空間用途管制處。
浙江省自然資源廳
2019年12月2日
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浙江省建設項目規劃選址和用地預審論證報告編制技術指南 （試行）
1、總則
1.1編制目的
為切實履行所有國土空間用途管制職責，深化高水平推進規劃和用地審批制度改革，提升空間治理能力和行政審批效率，規范建設項目規劃選址和用地預審論證報告編制工作，明確論證報告的技術要求，根據《自然資源部關于以“多規合一”為基礎推進規劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》（自然資規〔2019〕2號）和《浙江省自然資源廳關于全面推行建設項目規劃選址和用地預審合并辦理的實施意見》（浙自然資規〔2019〕2號）及有關規定，特制定本《指南》。
1.2適用范圍
根據《實施意見》規定，以下類型的建設項目需要編制規劃選址和用地預審論證報告：
（一）對城鄉空間布局有重大影響的建設項目；
（二）涉及穿越或占用生態保護紅線的交通、能源等線性工程和軍事設施等特殊建設項目；
（三）允許納入用地預審受理范圍的占用永久基本農田及占用耕地規模較大的重大建設項目；
（四）自然資源主管部門認為其他需要進行論證的建設項目。
1.3編制原則
建設項目規劃選址和用地預審論證報告，應以國土空間規劃（包括現行土地利用總體規劃、城鄉規劃）為依據，強化底線約束，堅持生態優先，保護耕地，節約集約用地，統籌考慮各類國土空間要素協同，注重建設項目的科學性、協同性和可實施性，并遵循以下原則：
（一）依法依規，嚴守底線；
（二）突出重點，注重實效；
（三）因地制宜，分類指導；
（四）多方參與，科學決策。
1.4編制依據
（一）《中華人民共和國土地管理法》；
（二）《中華人民共和國城鄉規劃法》；
（三）《中華人民共和國森林法》；
（四）《中華人民共和國土地管理法實施條例》；
（五）《中華人民共和國自然保護區條例》；
（六）《風景名勝區條例》；
（七）《中華人民共和國森林法實施條例》；
（八）《建設項目使用林地審核審批管理辦法》；
（九）《森林公園管理辦法》；
（十）《建設項目用地預審管理辦法》；
（十一）《浙江省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》；
（十二）《浙江省土地利用總體規劃條例》；
（十三）《浙江省城鄉規劃條例》；
（十四）《浙江省風景名勝區條例》；
（十五）《浙江省古樹名木保護辦法》；
（十六）《中共中央、國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》；
（十七）《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》；
（十八）《中共中央辦公廳關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》；
（十九）《國務院辦公廳關于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見》；
（二十）《關于印發全國投資項目在線審批監管平臺投資審批管理事項統一名稱和申請材料清單的通知》；
（二十一）《自然資源部關于以“多規合一”為基礎推進規劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》；
（二十二）《國土資源部關于全面實行永久基本農田特殊保護的通知》；
（二十三）《自然資源部關于做好占用永久基本農田重大建設項目用地預審的通知》；
（二十四）《國土資源部關于改進和優化建設項目用地預審和用地審查的通知》；
（二十五）《自然資源部農業農村部關于加強和改進永久基本農田保護工作的通知》；
（二十六）《生態環境部關于生態領域進一步深化“放管服”改革，推動經濟高質量發展的指導意見》；
（二十七）《國土資源部辦公廳關于規范開展建設項目節地評價工作的通知》；
（二十八）《浙江省國土資源廳關于加強建設項目用地預審管理的通知》；
（二十九）《浙江省自然資源廳關于全面推行建設項目規劃選址和用地預審合并辦理的實施意見》。
1.5論證重點
（一）建設項目是否符合國土空間規劃，是否對國土空間規劃確定的空間布局有重大影響；
（二）建設項目是否符合相應的分區準入和用途轉用要求；
（三）建設項目是否穿（跨）越或占用生態保護紅線，以及確實不可避讓的論證分析；
（四）建設項目是否占用耕地和永久基本農田，占用和補劃永久基本農田踏勘論證分析；
（五）建設項目選址方案比選及合理性分析；
（六）用地規模合理性分析（如建設項目為缺失土地使用標準或確需突破土地使用標準的，需進行節地評價）。
2、技術路線
（一）根據項目情況，明確選址要求；
（二）初步選定選址意向，進行規劃符合性分析和選址合理性分析；
（三）方案比選結論，確定推薦方案；
（四）推薦方案規模合理性分析、生態減緩措施及永久基本農田補劃方案分析（如有）；
（五）項目用地規劃條件設定。
圖1 技術路線圖
3、報告編制內容
3.1項目概況
3.1.1項目背景
主要包括項目建設依據、項目建設意義和項目建設地點等內容。
3.1.2項目基本情況
（一）項目分類
本《指南》主要根據項目用地形狀、行業類型對項目進行分類，具體類型如下：
（1）按項目所需用地形狀不同：塊狀項目、線性項目；
（2）按項目行業類型不同：交通類項目、能源類項目、市政公用類項目、水利類項目、農業類項目、公共服務類項目、其他類項目。
交通類項目：包括鐵路、軌道交通、機場、碼頭、公路、航道、其他交通設施等項目等；
能源類項目：包括電力、熱力、燃氣生產類項目等；
市政公用類項目：包括供應設施、環境設施、安全設施類項目等；
水利類項目：包括水庫、水工設施項目等；
農業類項目：包括設施農業項目等；
公共服務類項目：包括文化、教育科研、體育、醫療、福利類項目等；
其他類項目：包括軍事國防類、安保類項目等。
（二）項目概述
主要包括項目名稱、項目類型、建設性質、用地性質、用地規模、供地政策、建設范圍、建設規模、投資規模、服務對象和范圍、技術工藝、耗能情況、建設周期與時序安排等。
3.1.3項目選址要求
（一）明確擬建項目在用地面積、區位條件、交通條件、自然條件、建設條件、所需城市（城鎮）基礎設施和公共服務設施等方面的要求；
（二）闡述建設項目在生態重要性等級、農業生產適宜等級和建設開發適宜等級等方面的可行性；
（三）特殊項目需要進一步說明的其他內容。
3.1.4項目選址原則
結合項目選址要求，闡述該類項目選址的基本原則，符合生態優先、耕地保護、環境保護和可持續發展，節約集約用地，保障公共利益和改善人居環境等基本要求。
3.1.5項目論證依據
對建設項目規劃選址和用地預審論證報告涉及的主要法律法規、政策文件、標準規范和相關法定規劃進行說明。
3.2選址意向
根據建設項目選址要求、原則和相關技術規范，初步選定兩個或兩個以上切實可行的方案。受客觀因素制約，確無其他比選方案的，應充分說明無比選方案的理由。涉及生態保護紅線、自然保護地、Ⅰ級保護林地、天然林或永久基本農田的建設項目，必須提供盡量避讓方案，進行多方案比選。
3.2.1方案概況
對每個選址方案分別進行論述，包括用地紅線范圍、用地規模、選址選線方案等內容。
3.2.2用地現狀
闡述不同方案土地利用情況，所涉及農用地（耕地及永久基本農田或永久基本農田示范區、標準農田，林地及省級以上生態公益林、Ⅰ級、Ⅱ級保護林地）、濕地、建設用地、未利用地、圍填海等各類用地面積，現狀建設情況，地形地貌等內容。
3.3空間規劃符合性分析
3.3.1功能分區準入分析
根據國土空間功能分區，分析各比選方案在生態重要性等級、農業生產適宜等級和建設開發適宜等級等方面的可行性。
3.3.2基本控制線空間關系分析
分析建設項目各比選方案是否涉及生態保護紅線，并說明涉及生態保護紅線的基本情況；分析建設項目各比選方案是否涉及永久基本農田，并說明涉及永久基本農田的基本情況；分析建設項目各比選方案涉及城鎮開發邊界內的強制性管控要求。
3.3.3用途管制符合性分析
分析各比選方案是否符合國土空間規劃用途分區管制規則和具體要求，重點分析是否符合國土空間規劃的各級規劃用途分區的管制規則，是否符合分區的空間準入及用途轉用規則。如不符合，且確需修改規劃的，應提出規劃修改建議方案。
3.4選址合理性分析
從占用或穿（跨）越生態保護紅線及占用永久基本農田必要性與合理性分析、空間布局合理性分析等方面進行多方案比選。
3.4.1占用或穿（跨）越生態保護紅線必要性與合理性分析
對國家允許占用生態保護紅線的建設項目，要按照先行避讓的原則，從工程、經濟、社會等多方面充分說明各比選方案的不可避讓性。對確實無法避讓或穿（跨）越生態保護紅線的比選方案，要明確其對生態保護紅線環境影響減緩及生態補償措施。
3.4.2占用永久基本農田必要性與合理性分析
詳細說明建設項目各比選方案占用永久基本農田或示范區比選情況，占用永久基本農田實地踏勘論證情況，充分說明占用永久基本農田的必要性。如涉及占用永久基本農田示范區的，論證前須先報經省政府同意。
說明建設項目各比選方案擬占用城市（鎮）周邊永久基本農田或示范區具體數量（包括水田面積）、空間位置分布、平均質量等別、平均坡度等情況，詳細說明通過綜合考慮建設成本、工程施工難易度、占用永久基本農田不同情況，選擇擬占用永久基本農田的具體方案，明確經實地踏勘，各比選方案是否符合供地政策和節約集約用地要求，是否采取工程、技術等措施，最大限度減少占用永久基本農田或示范區，充分說明項目選址和占用永久基本農田的合理性。
涉及占用標準農田的，還需說明建設項目各比選方案占用標準農田的比選情況，充分說明項目選址和占用標準農田的合理性。
報自然資源部用地預審或審批建設用地的建設項目，占用其他耕地規模較大的（線性工程占用耕地100公頃以上、塊狀工程70公頃以上，或占用耕地達到用地總面積50%以上，不包括水庫類項目），要詳細說明建設項目各比選方案占用耕地比選情況及實地踏勘論證情況，充分說明占用耕地的必要性與占用規模的合理性。占用耕地35公頃以下（不涉及永久基本農田）的建設項目委托設區市自然資源主管部門踏勘論證，報省自然資源廳備案。
3.4.3空間布局合理性分析
空間布局合理性分析是指建設項目各子系統要素分析，以及與周邊項目的協同效應分析，包括社會效益分析、經濟效益分析、項目安全性分析、歷史文化影響分析、交通影響分析、景觀影響分析、市政配套分析等。系統合理性分析主要概述的內容參見附表1。
線性工程項目存在穿越、跨越高鐵、高速公路、大型橋梁、高壓走廊等重要基礎設施或侵入既有交通基礎設施建筑控制區的情況時，對其可行性要進行專題論證，并充分征求相關部門和專家意見。
3.5推薦方案
3.5.1方案比選結論
對有兩個及以上的選址方案，結合前述分析進行建設項目綜合影響分析比較，并得出推薦方案。
（一）基本控制線占用分析結論；
（二）規劃符合性比選結論；
（三）選址合理性比選結論；
（四）確定推薦方案。
3.5.2用地規模合理性分析
根據推薦方案重點分析建設項目所需的用地規模及用地指標，各類建設項目均需符合國家和地方頒布的土地使用標準和建設標準。對國家和地方頒布的土地使用標準和建設標準，但因安全生產、地形地貌、工藝技術等有特殊要求，確需突破土地使用標準確定的規模和功能分區的建設項目，以及國家和地方尚未頒布土地使用標準和建設標準的建設項目，需按要求開展建設項目節地評價。水庫和水電工程項目淹沒區用地、礦山企業開采區用地、通信和輸電線路塔基用地、河道治理工程用地和引排灌工程用地，不列入建設用地項目節地評價范圍。節地評價的主要內容包括：分析評價建設項目是否符合產業政策和供地政策；對建設項目總用地規模和各功能分區用地規模進行評價；對建設項目主要工程技術措施進行分析評價；針對國內外同類建設項目用地情況，進行先進性比較分析；對建設項目用地存在的主要問題進行分析等。通過分析，說明建設項目規模和各功能分區用地規模確定的科學性、合理性，最終確定建設項目總用地和各功能分區用地規模是否符合節約集約用地的要求。建設規模分析內容參照附表2。
3.5.3永久基本農田補劃方案分析
推薦方案占用永久基本農田或示范區的，須按照“數量不減少、質量不降低、布局更集中”的要求進行補劃并編制補劃方案，按照法定程序修改相應的國土空間規劃。補劃的永久基本農田必須是坡度小于25度的耕地，原則上與現有永久基本農田集中連片。占用城市周邊永久基本農田的，原則上在城市周邊范圍內補劃，經實地踏勘論證確實難以在城市周邊補劃的，按照空間由近及遠、質量由高到低的要求進行補劃（補劃的永久基本農田應已納入年度土地利用現狀數據庫）。
要按照永久基本農田劃定的要求，以縣級行政區為單元，詳細說明補劃的永久基本農田或示范區的規模（含水田面積）、空間位置分布、平均質量等別、平均坡度等情況。補劃城市（鎮）周邊永久基本農田或示范區的，以縣級行政區為單元，詳細說明城市（鎮）周邊補劃的永久基本農田或示范區的規模（含水田面積）、空間位置分布、平均質量等別、平均坡度等情況，附補劃的永久基本農田分布示意圖（包括城市（鎮）周邊范圍線）。若城市周邊確實沒有補劃空間的，需充分說明理由。同時需先提交占用和補劃永久基本農田數據庫并通過省級質檢。
如涉及占用標準農田的，宜明確相應的補劃方案；未明確的，需將相關費用納入工程概算。
3.6論證結論和規劃條件設定
根據推薦方案得出論證結論，提出建設項目規劃條件設定建議。
（一）項目適宜建設地點，塊狀項目確定用地范圍、用地規模，線性項目確定用地范圍、用地規模、路徑方案走向；
（二）建設項目規劃條件，具體內容詳見附表3；
（三）占用或穿越生態保護紅線是否必要、合理，以及相應的環境影響減緩及生態補償措施；
（四）占用永久基本農田是否必要、合理，相應的補劃方案及占用耕地耕作層土壤剝離方案是否可行；
（五）規劃修改建議；
（六）有關交通、環境保護、景觀、林業、文物保護、防災減災、市政設施、公共設施和其他基礎設施的規劃要求；
（七）其它建設性意見（如落實用地相關費用情況，對擬占用耕地的耕作層土壤剝離做出統籌安排，對耕作層剝離再利用資金落實情況進行說明等）。
3.7單獨論證內容要求
建設項目單獨編制規劃選址論證或用地預審論證報告的，可參照本《指南》相關內容進行編制。
4、成果要求
4.1成果形式
建設項目規劃選址和用地預審論證報告成果包括說明書、圖件和附件三個部分，以紙質版和電子版兩種方式提供。報告編制單位對論證報告結論的科學性、真實性、可行性承擔相應責任。
4.2成果內容
4.2.1說明書
說明書主要表達項目概況、初步選址意向、規劃符合性分析、選址合理性分析、規模合理性分析、論證報告結論等，文字表達應當規范、準確、清晰。
4.2.2圖件
圖件是用圖像形式表達論證報告的相關內容，圖件所表達的內容與要求應與說明書相應內容保持一致，其中主要圖件應采用2000國家大地坐標系、85國家高程基準。論證報告圖件應包括但不限于以下內容：
（一）區位分析圖。在行政區劃圖、相關規劃圖等圖件上，標明建設項目各比選方案所處位置；。
（二）建設項目用地現狀圖。在地形圖或遙感影像圖上（范圍需涵蓋建設項目擬選址位置及其周邊地物）標明各比選方案用地范圍及其周邊地物情況，包括自然資源、主要基礎設施廊道等。標明各比選方案用地范圍內土地利用現狀情況。涉及生態保護紅線或永久基本農田的建設項目，必須提供符合相關要求的圖件；。
（三）空間準入分析圖。標明建設項目各比選方案與生態保護紅線等基本控制線的關系，標注占用情況；。
（四）永久基本農田占用與補劃方案圖。對建設項目推薦方案占用永久基本農田的，出具永久基本農田占用和補劃方案圖；。
（五）規劃符合性分析圖。與各比選方案所涉及的各類空間規劃、其他專項規劃的相關內容進行比對，標明是否符合；。
（六）規劃修改建議圖。推薦方案涉及各類空間規劃、其他專項規劃修改的，應標明修改的主要內容，并附上規劃修改建議圖；。
（七）規劃平面圖。塊狀項目應出具總平面方案圖，標明用地范圍、用地面積、用地性質、防護距離等要素。
線性類項目應標明用地范圍、用地面積、控制點坐標、轉彎半徑、防護距離等要素。建設項目如與高鐵、高速公路、大型橋梁、高壓走廊、重要管線等重要基礎設施交叉穿越、跨越的，應標明穿越、跨越點的位置。
圖件可視項目具體情況進行增減、拆分或合并，圖件應采用與地形圖相應的整數比例，應能清晰表達項目擬選址與相關要素的空間關系，重要節點宜用1:2000精度地形圖分析研究。
4.2.3附件
（一）支撐規劃選址的相關內容，包括相關報告結論和有關部門關于項目建設或選址意見的函件等；
（二）會議紀要、有關部門及專家評審意見和意見落實情況說明；
（三）數據庫資料：包括文檔資料、矢量數據、表格、圖件、土地調查實地影像資料及相關附件等電子格式資料；
（四）需要說明的其他資料和分析內容。
5、附則
5.1報告基本格式
（一）封面；
（二）扉頁（包括資質證書頁、報告編制單位蓋章頁）；
（三）專家審查會意見（成果稿需納入）；
（四）專家意見修改說明（成果稿需納入）；
（五）目錄；
（六）報告正文；
（七）圖集；
（八）附件。
5.2解釋權
本指南由浙江省自然資源廳負責解釋。
5.3文件發布
本指南自印發之日2019年12月1日起試行。
附表
附表1 建設項目系統合理性分析內容一覽表
附表2 建設項目規模合理性分析內容一覽表
附表3 建設項目規劃條件內容一覽表
備注：強制性條件是指建設項目必須符合的規劃條件；引導性條件是指建設項目允許有選擇、可參考的規劃條件。
