《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（以下稱“若干意見”）指出，全國建立“五級三類”的國土空間規劃體系。按照“一級政府、一級事權、一級規劃”的原則，國土空間總體規劃分為“全國、省、市、縣、鄉鎮”五個層級。《自然資源部關于全面開展國土空間規劃工作的通知》進一步要求“各級自然資源主管部門要將思想和行動統一到黨中央的決策部署上來，按照《若干意見》要求，主動履職盡責，建立“多規合一”的國土空間規劃體系并監督實施。按照自上而下、上下聯動、壓茬推進的原則，抓緊啟動編制全國、省級、市縣和鄉鎮國土空間規劃（規劃期至2035年，展望至2050年），盡快形成規劃成果。”并配套印發《市縣國土空間總體規劃編制指南》。
目前，按照中省相關文件和技術指南要求，部分城市也在有序推進市縣國土空間規劃編制工作，但是作為國土空間總體規劃編制最基本單元的鄉鎮一級，國家層面并未出臺能夠指導規劃編制的技術文件，目前全國也鮮有鄉鎮具體開展編制工作。因此，筆者結合中省有關文件和日常工作經驗，對鄉鎮國土空間規劃編制方法進行了淺顯的思考，以供參考。
● 鄉鎮國土空間規劃的功能與定位鄉鎮上聯城市、下接鄉村，作為五級國土空間規劃體系的最基本單元，承擔著由上傳導、中間管控、向下指導的重要作用，因此鄉鎮國土空間總體規劃發揮的主要作用應當包含三個方面的內容。一是貫徹落實省、市、縣國土空間規劃關于本鄉鎮的具體要求，有力保障重大戰略布局的落實；二是摸清鄉鎮全域各類資源底數，明確剛性管控要求，劃定國土空間保護開發格局，完善全域支撐體系，指導集中建設區建設發展，形成國土空間“一張圖”；三是建立規劃剛性傳導體制機制，指導各項專項規劃、詳細規劃、鄉村規劃的編制和實施。
● 鄉鎮國土空間規劃組織程序及數據基礎
《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》指出，各地可因地制宜，將市縣與鄉鎮國土空間規劃合并編制，也可以幾個鄉鎮為單元編制鄉鎮級國土空間規劃。
1.編制方式根據《若干意見》，筆者認為鄉鎮國土空間總體規劃的編制方式較為靈活，各地可結合規劃編制和管理需要，選擇將市縣與鄉鎮國土空間規劃合并編制，或以幾個鄉鎮為單元編制鎮級國土空間規劃，或單獨編制鎮級國土空間規劃。
2.編制主體市縣與鎮國土空間規劃合并編制時，規劃編制主體為市縣人民政府，由市縣自然資源主管部門會同相關部門及鎮人民政府開展具體工作。
以幾個鄉鎮為單元編制鎮級國土空間規劃時，規劃編制主體為縣人民政府，由市縣自然資源主管部門牽頭會同相關部門及鄉鎮人民政府開展具體工作。
單獨編制鎮級國土空間規劃時，鄉鎮人民政府作為規劃編制主體開展具體工作，縣自然資源主管部門與其他相關部門應予以協助。
3.編制程序編制程序包括準備工作、專題研究（根據實際需要選擇）、規劃編制、規劃多方案論證、規劃公示、成果報批、規劃公告等。
4.數據基礎鄉鎮國土空間總體規劃應當以第三次國土調查成果數據為基礎，形成統一的工作底數。結合基礎測繪和地理國情監測成果，收集整理自然地理、自然資源、生態環境、人口、經濟、社會、文化、基礎設施、城鄉建設、災害風險等方面的基礎數據和資料，以及上位國土空間規劃和相關規劃成果、審批數據。
● 編制思路
1.基本原則
（1）生態優先、綠色發展
踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策，落實最嚴格的生態環境保護制度、耕地保護制度。
（2）以人民為中心、高質量發展
以人民對美好生活的向往為目標，堅持增進人民福祉，改善人居環境，提升國土空間品質。建設美麗國土，促進形成生產、生活、生態相協調的空間格局，實現高質量發展，滿足高品質生活。
（3）底線約束、剛性管控
嚴格落實上位各類空間規劃的剛性管控要求和約束性指標。充分利用大數據等技術手段，建立鄉鎮基礎信息數據庫，實現國土空間規劃“一張圖”管控。
（4）因地制宜、有序發展
尊重各地自然、經濟、社會和城鄉發展現狀,因地制宜開展規劃編制工作,科學有序統籌布局國土空間開發保護格局。
（5）共建共治、共享發展
加強社會協同和公眾參與，充分聽取公眾意見，發揮專家作用，實現共商共治，讓規劃編制成為凝聚社會共識的平臺。發揮市場配置和政府引導作用，推進空間治理體系和治理能力現代化,實現經濟效益、社會效益、環境效益相統一，使發展成果惠及鄉鎮百姓。
鄉鎮國土空間總體規劃技術框架
2.主要內容
2.1資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價
（1）評價目標
通過開展生態保護重要性評價、農業生產適宜性評價、城鎮建設適宜性評價、農業生產和城鎮建設承載規模評價，識別生態保護極重要區，明確農業生產、城鎮建設的最大合理規模和適宜空間，為編制國土空間規劃，優化國土空間開發保護格局，完善區域主體功能定位，劃定三類空間和三條控制線，實施國土空間生態修復和國土綜合整治重大工程提供基礎性依據，推動鎮村國土空間實現高質量發展。
（2）評價方法
按照自然資源部《資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價指南(試行)》開展具體評價工作。
（3）評價內容
鄉鎮級國土空間規劃評價工作應當在省級、市縣級評價結果基礎上，從具體落實生態保護要求的視角開展具體工作。
a.生態保護重要性評價
對鎮域范圍內水源涵養、水土保持、生物多樣性、防風固沙等所涉及到的生態保護重要性，以及生態脆弱性或敏感性進行評價。
b.農業生產適宜性評價
對土地資源、水資源、光照資源、氣候等自然條件進行分析，在生態保護極重要區以外的區域，開展種植業、畜牧業、漁業等農業生產適宜性評價，識別農業生產適宜區和不適宜區。
c.城鎮建設適宜性評價
對水資源、地形地貌、地質災害等影響和制約鎮村建設的因素進行分析，在生態保護極重要區以外的區域，開展鎮村建設適宜性評價，著重識別不適宜鎮村建設的區域。
d.農業生產承載規模評價
從水資源、土地資源等角度進行評價，確定可承載的農業生產最大規模。從空間約束的角度，將生態保護極重要區和種植業生產不適宜區以外區域的規模，作為空間約束下耕地的最大承載規模。最終取上述約束條件下的最小值作為農業生產承載的最大合理規模。
e.鎮村建設承載規模評價
主要從水資源的角度，確定可承載的人口規模及建設用地規模。從空間約束的角度，將生態保護極重要區和城鎮建設不適宜區以外區域的規模，作為空間約束下鎮村建設的最大規模。最終取上述約束條件下的最小值作為鎮村建設承載的最大合理規模。
（4）評價成果
資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價成果應包括評價的具體方法及分析過程，結果能夠對對國土空間格局、主體功能定位、三條控制線、規劃主要指標分解方案等提出建議。具體成果應當包括報告、表格、圖件等。
2.2發展目標與戰略（1）總體定位
依據上位規劃和區域發展要求，統籌考慮鄉鎮區位交通、自然資源、歷史文化、經濟社會發展等條件因素，結合鄉鎮自身特色及規劃期內亟需解決的問題，明確全域保護和發展的總體定位。
（2）發展目標
貫徹生態文明、高質量發展理念，落實國家、省重大戰略部署，結合鄉鎮自身發展條件和區域發展環境，從國土空間格局、土地利用管制、生態保護修復、鎮村發展布局、支撐體系建設、規劃實施保障等方面提出近、遠期規劃目標。
（3）發展戰略
圍繞總體定位與發展目標，提出推動國土空間格局保護與開發、土地利用管制、生態保護修復、鎮村發展布局、支撐體系建設、規劃實施保障等的戰略。
2.3國土空間開發保護格局（1）總體格局
以“雙評價”分析為基礎，結合規劃目標與戰略，合理安排城鎮、鄉村、產業開發軸帶和重要節點、重大交通基礎設施網絡，構建城鄉一體,多中心、網絡化、組團式、集約型的國土空間開發格局。統籌“山水林田湖草”等保護類要素，落實生態、農業、歷史文化等重要保護區域和廊道，因地制宜確定國土空間保護、修復、治理總體格局，構建全域保護與開發協調發展的國土空間總體格局。
（2）國土空間功能區劃
以“雙評價”分析結果和上位規劃為依據，在國土空間開發保護格局基礎上，劃定全域優化開發區、限制開發區和禁止開發區。同時以上位規劃有關生態保護、環境保護要求，劃定全域生態功能區劃和環境功能區劃。
（3）“三類空間”和“三條控制線”劃定
嚴格落實市、縣（市）國土空間總體規劃要求，科學劃定生態、農業、鎮村空間，統籌優化生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界控制線以及其他涉及的各類保護線，形成國土空間開發保護底線“一張圖”。
2.4國土用途管制（1）國土空間管制分區
貫徹落實上位規劃要求，圍繞規劃目標，劃定全域允許建設區、有條件建設區、限制建設區、禁止建設區，確定各區面積，并分別制定管控規則。
（2）國土空間用途分區
在國土空間管制分區劃定的基礎上，將全域劃分為永久基本農田保護區、一般農地區、城鎮建設用地區、村莊建設用地區、獨立工礦區、生態環境安全控制區、自然與文化遺產保護區、林業用地區、牧業用地區、其他用地區，分別確定各區面積和管控規則。
（3）國土空間用途分類
制定全域土地利用結構優化調整方案，明確規劃導向，提出結構優化、布局調整的重點和方向，合理確定農用地、建設用地、其他用地等的規模及比例結構。核算規劃基期年、2025年、2035年的各類用途用地增減情況統計表。
2.5國土綜合整治與生態保護修復（1）國土綜合整治
貫徹落實上位規劃關于國土整治的管控要求以及準入退出和轉換規則。綜合考慮國土整治潛力、經濟社會發展狀況、農民意愿及資金保障水平等因素，制定國土整治方案，確定整治的類型、規模、范圍和方式。統籌推進農村土地綜合整治，規范開展城鄉建設用地增減掛鉤。對存量低效用地加強評價和引導，調整優化農村居民點用地布局，加快“空心村”整治和危舊房改造，完善農村基礎設施建設與公共服務設施供給。
（2）生態保護修復
以“山水林田湖草生命共同體”系統思想為指導，針對鎮全域自然生態存在的主要問題，明確生態修復的重點任務、重點區域、具體措施和要求，系統開展礦山生態修復、土壤污染治理、水生態修復及其他重要生態系統保護修復，提高生態空間完整性和網絡化。
2.6鎮村發展布局（1）鎮村體系規劃
結合全域國土空間總體布局發展要求，針對鎮村空間布局、鎮村規模等級結構與規模存在的問題，研究確定鎮村發展調控策略，明確中心村與基層村，結合農業產業發展布局，確定鎮村職能結構和規模等級，構建城鄉協調發展的鎮村空間結構體系。
（2）產業發展規劃
結合資源稟賦及產業發展基礎，依據鄉鎮發展戰略定位，分別針對第一、二、三產業，科學確定產業發展目標，構建三產融合發展的產業發展體系，統籌規劃全域產業空間布局，合理確定重點產業布局位置和規模，明確鼓勵發展類、限制發展類、禁止發展類、允許發展類等產業類型，制定產業引導措施。
（3）美麗鄉村建設規劃
貫徹落實鄉村振興戰略要求，因地制宜，突出重點，充分結合當地發展階段和實際需要，合理確定全域美麗鄉村建設目標。重點從村莊空間布局、環境綜合整治、鄉村產業發展、基礎設施配套、傳統文化保護等方面提出美麗鄉村發展引導策略，重點解決農民群眾最關心最直接最現實的利益問題，把鄉村建設成為宜居宜業的美麗新家園。
2.7支撐體系規劃（1）綜合交通設施
落實上位規劃對公路、鐵路、機場、港口等重要交通設施布局和廊道控制要求，提出鎮域綜合交通發展目標和策略，合理構建城鄉綜合交通體系，完善鎮域道路網布局，明確主次干路等級、走向、紅線寬度等要求；提出對公交站場及線路、停車場等的政策指引和規劃要求。
（2）公共服務設施
堅持城鄉融合發展，建立覆蓋城鄉均衡布局的公共服務體系，確定全域公共服務中心體系，明確教育、醫療、文化、養老、體育等各類公共服務設施的配置標準和布局原則。推動城鄉基礎設施互聯互通，加快公共服務向農村延伸，統籌鎮村公共服務設施供給，提出協同共享、均等分級的配置要求，推動農村服務設施提檔升級。
（3）基礎設施
落實上位規劃有關重要市政基礎設施廊道和重大鄰避設施控制要求，按照區域協調、城鄉統籌、因地制宜、量力而行的原則，確定各類市政基礎設施的建設目標，預測全域供水、排水、供電、通信、燃氣、供熱、垃圾處理需求總量，確定各類設施建設標準、規模和重大設施布局。
2.8集中建設區規劃（1）集中建設區空間布局
按照鄉鎮發展戰略和目標，以“雙評價”結果為依據，合理確定集中建設區用地發展方向和規模。對集中建設區空間結構進行優化調整和科學布局。強化城鎮建設用地節約集約利用，分別確定各片區（組團）人口規模、用地規模，針對性提出發展目標和策略。
（2）集中建設區用地布局
在集中建設區空間布局的基礎上，優化集中建設區用地布局，合理確定主要用地類型規模和比例結構。確定集中建設區內公共服務設施、基礎設施、綠地廣場、文物古跡等的用地界線，引導居住用地、商業服務業用地布局、行政辦公用地、工業用地、物流倉儲用地等，為國土空間詳細規劃的編制提供基本依據。
（3）道路交通規劃
有機銜接鄉鎮及區域對外交通、軌道交通、公共交通、客運樞紐、貨運樞紐、物流系統等重大交通設施布局，確定城鎮道路系統，構建道路網絡體系，確定道路層次等級及斷面形式，布局停車場、加油加氣站、非機動車停車場等各項道路交通設施。對公共交通系統和慢行交通系統提出規劃目標和指引。
（4）市政工程規劃
合理預測集中建設區給水、排水、電力、電信、燃氣、供熱、垃圾處理需求總量，提出各類工程設施的建設目標、規模、標準，確定重大點狀設施和重要線性工程的布局位置、路線和管控措施。結合鄉鎮實際情況，探索開展海綿城市、綜合管廊、垃圾分類收集和處理設施建設工作，逐步提升和推廣鄉鎮綠色基礎設施建設水平。
（5）綜合防災規劃
確定城鎮設防標準，重點對集中建設區防洪工程、抗震工程、消防規劃、人防工程、地質災害防治、公共安全體系等提出規劃原則、目標及措施，確定重大防災設施位置和規模。
2.9規劃實施保障（1）建立規劃實施和管控體系
構建統一的空間規劃體系理念,以國土空間規劃為統領，有序完成控制性詳細規劃、各類型專項規劃、村莊規劃等的編制工作,確保各級規劃在總體要求上方向一致,在空間配置上相互協調,在時序安排上科學有序。
建立鄉鎮各類數據庫和年度更新維護機制,有條件的鄉鎮可探索建立輔助決策協同平臺及國土空間規劃監測評估預警管理系統,與市、縣實現信息互通,提升鎮村建設和運行實行精細管理水平。
（2）建立規劃實施體檢評估機制
建立國土空間規劃體檢評估機制,加強規劃過程性管理,對規劃實施情況進行實時監督、定期檢查、常態化評估，實施規劃動態維護。完善規劃實施機制、優化調整近期建設計劃和年度實施計劃等方式,確保鄉鎮國土空間規劃各項內容層層傳遞和有序落實。
（3）建立完善公眾參與機制
利用規劃展覽展示和信息化技術等多種形式,搭建全過程、全方位、高效化的公眾參與平臺, 完善規劃公開制度,廣泛邀請各領域專家和群眾積極參與,提升人民群眾參與規劃實施的積極性和能力,提高規劃編制、決策、實施的可操作性。
● 結語
2018年，陸昊部長在武漢調研時提到，國土空間規劃既不是城市規劃,也不是土地利用規劃,而是一個全新的規劃。如何更好的開展國土空間總體規劃編制，需要從業者深刻認識黨中央決策部署和國家大政方針，同時結合地區實際發展階段和需要，準確把握當前面臨的突出問題，因地制宜的開展規劃編制工作。陜西省地理空間南北長而東西短，關中、陜北、陜南三大區域自然環境和資源稟賦差異較大，當前國土空間開發保護所面臨的問題也有所不同，本文只是作者在參考了湖南、山東、江西等省份有關文件后，從宏觀層面對陜西省鄉鎮國土空間規劃編制方法進行了梳理，并未展開就三大區域分別提出規劃編制思路，難免有所不足，僅是拋磚引玉，希望引起大家對鄉鎮國土空間總體規劃的關注與探討。
